Martin Coiteux

C’est peu connu du grand public, mais il existe une connexion toute britannique au mot « austérité ». Bien avant de devenir le repoussoir politique qu’il est aujourd’hui, ce terme désignait, en Grande-Bretagne, la frugalité et le courage nécessaires au redressement du pays au lendemain de la Seconde Guerre mondiale. Héritier direct des privations imposées par l’effort de guerre et de la reconstruction difficile qui s’ensuivit, il trouva une expression nette et nullement péjorative dans la politique du gouvernement travailliste de Clement Attlee et dans le discours de son chancelier de l’Échiquier de 1947 à 1950, Stafford Cripps. Les historiens britanniques allaient par la suite désigner cette période charnière de l’après-guerre — de 1945 à 1951 — comme « l’âge de l’austérité ». Cette austérité ne relevait en rien d’une politique budgétaire choisie, mais de contraintes indiscutables héritées de la guerre.

Ni les économistes ni même le public, au Royaume-Uni comme ailleurs, ne se référaient alors au terme « austérité » pour qualifier les exercices de resserrement périodique des dépenses qui ponctuaient les cycles budgétaires des pays développés. Il aura fallu attendre un autre premier ministre et un autre chancelier de l’Échiquier britanniques — conservateurs cette fois —, David Cameron et George Osborne, pour que l’expression « âge de l’austérité » soit ressuscitée dans un tout autre contexte historique, celui de l’après-crise financière de 2008-2009. Sans doute conscient de la portée historique de l’expression, David Cameron déclarait en 2009 : « l’ère de l’irresponsabilité cède la place à l’ère de l’austérité » (the age of irresponsibility is giving way to the age of austerity).

En dépit de leur volonté d’inscrire leur politique budgétaire dans la continuité de l’histoire britannique — et plus particulièrement dans celle de l’après-guerre —, Cameron et Osborne n’auront finalement réussi qu’à polariser le débat public. Depuis lors, le mot en A s’est mondialisé hors de son île d’origine pour désigner une réalité bien différente : non plus une contrainte collective héritée de la guerre, mais des choix budgétaires perçus comme contestables et, de ce fait, contestés.

La nouvelle « norme » en matière de définition de l’austérité est ainsi devenue essentiellement politique, au moment même où la chute du mur de Berlin et l’effondrement de l’Union soviétique permettaient aux gouvernements des démocraties occidentales de réduire leurs dépenses militaires afin de consacrer davantage de ressources à d’autres priorités — santé, retraites, maintien et, dans certains cas, élargissement du filet social. Ce « dividende de la paix » n’a toutefois pas survécu au retour de l’impérialisme russe ni au choc que représente, pour l’Europe, le Canada et des démocraties asiatiques comme la Corée du Sud et le Japon, l’incertitude croissante entourant la fiabilité de l’alliance américaine.

Les signaux envoyés par l’administration américaine, dans le contexte du retour de Donald Trump à la présidence — qu’il s’agisse d’une certaine complaisance à l’égard de Vladimir Poutine, de déclarations remettant en cause des souverainetés ou des équilibres territoriaux établis, ou encore d’une approche des relations commerciales ne distinguant plus clairement alliés et rivaux stratégiques — ont contribué à ébranler des certitudes longtemps tenues pour acquises.

Si l’austérité des cycles « normaux » de restriction des dépenses n’est pas sans douleur, celle qui se profile aujourd’hui pour le Canada et l’Europe, à la faveur de la résurgence des tensions géopolitiques et de la fragilisation de leurs alliances, représente un tout autre défi. C’est celle qui nous oblige, en quelque sorte, à choisir entre le pain et les canons.

Certes, cet arbitrage est aujourd’hui moins contraignant qu’il ne l’était pour la Grande-Bretagne au lendemain de la Seconde Guerre mondiale. Le développement économique a élargi le champ des possibles. Cela ne signifie pas pour autant que l’ajustement sera facile, ni sur le plan économique ni sur le plan politique.

Le défi est particulièrement important pour le Canada, sans doute l’un des pays ayant le plus bénéficié du dividende de la paix, tant en raison de sa position géographique que de la solidité apparente de son alliance avec les États-Unis. Alors que plusieurs pays européens envisagent désormais de porter leurs dépenses militaires d’environ 2 % à 3,5 % du PIB — en plus d’un effort additionnel pouvant atteindre 1,5 % du PIB pour des dépenses connexes —, le Canada fait face à un ajustement de même nature, mais à partir d’un niveau avoisinant à peine 1 % du PIB.

Ce ne sera pas facile en Europe. Pour le Canada, il s’agit toutefois d’une véritable rupture structurelle — d’un changement d’époque dont les nombreuses ramifications n’ont pas encore pleinement pénétré le débat public. Il sera d’ailleurs difficile d’extirper cette question du narratif aujourd’hui dominant, au Canada comme ailleurs, en matière de dépenses publiques et d’austérité.

Malgré les discours rassurants qui se réfèrent à la dette nette des actifs des régimes publics de retraite, comme le RPC et le RRQ, la situation du Canada en matière d’endettement public n’est pas fondamentalement différente de celle d’un pays européen typique. Ces actifs ne seront en effet jamais disponibles pour autre chose que le paiement des rentes promises. S’il existe un espace pour financer une hausse des dépenses militaires par un recours accru à l’endettement, celui-ci demeure limité — et sans doute inférieur à celui dont dispose, par exemple, l’Allemagne. Tôt ou tard, les besoins de financement du secteur militaire appelleront à la fois une hausse du poids des recettes fiscales et une réduction relative des dépenses non militaires fédérales en pourcentage du PIB. Le choc avec les provinces, déjà aux prises avec la hausse structurelle des dépenses de santé, apparaît dès lors inévitable.

Il faut donc s’attendre à des négociations difficiles entre le gouvernement fédéral et les provinces, dans un contexte propice à la résurgence du débat sur le déséquilibre fiscal entre les deux ordres de gouvernement. Cela ne résoudra toutefois en rien le problème de fond : celui d’une contrainte budgétaire inéluctable, qui appelle moins une expansion globale des dépenses qu’un arbitrage explicite entre celles-ci.

Dans un tel contexte, il serait malheureux que l’ajustement requis repose, dans une tradition trop souvent canadienne, sur des décisions budgétaires prises de manière isolée. Il serait au contraire souhaitable que cet exercice se fonde sur un effort délibéré de coordination entre les différents ordres de gouvernement, ainsi que sur une réflexion collective quant à l’évolution du partage des ressources fiscales. Cela appelle, en définitive, la construction d’un véritable consensus national sur les priorités à financer et sur les sacrifices qu’elles impliquent.

Nous nous sommes habitués au cours des dernières décennies à débattre de l’austérité dans son acceptation moderne, et donc dénuée de tout lien avec sa dimension historique, fondée sur la défense de la souveraineté nationale.  Pourtant, à bien des égards, la situation actuelle nous rapproche davantage de celle qu’a connue la Grande-Bretagne de l’après-guerre que de celle des années ayant suivi la crise financière mondiale.  L’austérité redevient ainsi ce qu’elle était à l’origine : non un programme politique parmi d’autres, mais l’expression d’une contrainte imposée et d’un défi collectif.

La difficulté, pour les démocraties contemporaines, tient toutefois à ce que cette réalité imposée survient dans des sociétés plus fragmentées et moins enclines à accepter des arbitrages explicites entre priorités concurrentes. C’est particulièrement vrai au Canada, où les mécanismes de coordination des décisions sont imparfaits et où la culture politique se nourrit souvent du spectacle des querelles fédérales-provinciales.

L’enjeu dépasse donc largement sa dimension budgétaire. Il est fondamentalement politique. Il réside dans la capacité des gouvernements — et, au-delà d’eux, des citoyens qu’ils représentent — à reconnaître la nature réelle des contraintes auxquelles ils sont confrontés, pour en tirer les conséquences et construire les compromis nécessaires.

Voilà le véritable défi démocratique auquel ce nouvel « âge de l’austérité » nous convie.