Martin Coiteux

Le déficit prend une large place dans le débat public au Québec. Il n’y a rien d’anormal à cela. Les déficits successifs contribuent à l’accroissement de la dette et, lorsque celle-ci devient trop élevée, le service de la dette et les dépenses d’intérêt qui l’accompagnent peuvent empêcher le gouvernement de répondre adéquatement aux besoins des citoyens. Dans le pire des cas, un seuil critique est atteint. On se retrouve alors devant une crise en bonne et due forme.

Bien qu’on sache qu’une telle limite existe, personne n’en connaît véritablement le niveau, d’autant plus que celui-ci varie très certainement selon les circonstances. On ne sait donc pas précisément à quel moment elle risque d’être atteinte. Devant l’inconnu, mieux vaut jouer de prudence.

De ce point de vue, le Québec est devenu au fil du temps l’une des juridictions les plus prudentes qui soient. Héritage des premiers ministres Lucien Bouchard et Jean Charest, il s’est doté, il y a déjà plusieurs cycles électoraux, d’un dispositif législatif unique au Canada.

Ce dispositif repose sur deux piliers : une loi prescrivant l’absence de déficit budgétaire, à moins que celui-ci ne soit temporaire et réponde à des circonstances exceptionnelles, et une autre prévoyant que certains revenus soient mis de côté et que les sommes ainsi accumulées, bonifiées des rendements que leur procure la Caisse de dépôt et placement, puissent servir au remboursement d’une partie de la dette.

Avec le temps, ces deux piliers, le déficit zéro et le Fonds des générations, sont devenus les figures visibles de la discipline budgétaire au Québec. Il existe pourtant une troisième ceinture de sécurité à cet édifice, et celle-ci est plutôt méconnue du grand public. Dans sa mouture actuelle, elle s’applique à la dette nette du gouvernement, soit sa dette diminuée de ses actifs financiers, et prévoit que son ratio au PIB devra suivre une trajectoire descendante tout au long de la prochaine décennie et même au-delà. Pratiquement personne n’en parle, alors que cette exigence a des implications au moins aussi importantes que celles du déficit zéro.

Lors de la récente campagne électorale, alors que tous les partis politiques, à l’exception de Québec solidaire, s’engageaient à ramener le déficit à zéro dans les délais prévus par la loi, l’économiste François Delorme, de l’Université de Sherbrooke, nous alertait sur le fait que nous avions un « problème de date plutôt qu’un problème de déficit ». Il nous rappelait également une réalité pas toujours bien comprise : « le déficit zéro ne contrôle pas la dette ». Ce faisant, il avançait une proposition visant à remplacer le cadre actuel par un dispositif plus englobant, faisant notamment du ratio de la dette nette au PIB l’ancrage unique de la discipline budgétaire. Il proposait également d’en accroître la transparence, en veillant à ce que les coûts de reconduction des services et des programmes soient connus de tous, et d’établir un plancher d’entretien des actifs afin d’éviter que le déficit de maintien des infrastructures existantes ne s’aggrave.

Le cadre proposé par François Delorme comporte d’autres éléments qui méritent d’être considérés, mais, d’emblée, je ne peux qu’être d’accord avec son principe général.

Partons d’abord du constat que le déficit zéro n’est que l’un des facteurs qui expliquent l’augmentation de la dette brute.

Même si le gouvernement du Québec a adopté un système comptable dans lequel ses investissements en infrastructures ne sont pas imputés au déficit de l’année où ils sont effectués, ceux-ci se répercutent néanmoins directement sur la dette brute. Cela vaut tout autant pour ses investissements et ses placements dans les entreprises, que ces entreprises soient les siennes ou celles du secteur privé.

En tant que source d’augmentation de la dette brute, le déficit n’est d’ailleurs, la plupart du temps, même pas le principal facteur, ce rôle devant plutôt être attribué aux investissements en infrastructures. On ne peut non plus ignorer l’importance des investissements dans les entreprises, surtout au Québec, où une approche activiste a toujours été de mise, parfois même avec un certain zèle.

Beaucoup de pression est donc exercée, au nom du déficit zéro, sur les programmes associés aux dépenses courantes, alors que les deux autres postes contribuant à la croissance de l’endettement passent largement sous le radar. Ces dépenses courantes sous pression soulèvent pourtant, en partie, les mêmes enjeux de maintien du capital, cette fois humain et social, que ceux que posent les infrastructures. Pensons à la santé et à l’éducation, mais aussi à la justice. Si nous voulons faire les bons choix en matière d’investissement, il nous faudrait mettre toutes ces formes d’investissement dans une même balance des choix publics. Se donner une cible d’endettement en pourcentage du PIB plutôt qu’une cible de déficit zéro comme ancrage unique de notre discipline budgétaire rendrait cela davantage possible.

Deux éléments additionnels de la proposition de François Delorme ont particulièrement retenu mon attention : la nécessité d’établir un plancher d’entretien des actifs et l’obligation de divulguer le coût de reconduction des services et des programmes existants. Autrement dit, si nous utilisons la dette nette comme ancrage unique de notre discipline budgétaire, les emprunts que nous pourrons nous permettre dans le cadre d’une trajectoire donnée, qu’ils prennent la forme d’un déficit associé aux dépenses de programmes ou d’investissements en infrastructures, devront faire l’objet d’un arbitrage explicite entre les priorités.

Là-dessus, je n’ajouterais que deux choses.

D’abord, il serait nettement préférable qu’avant de mettre en place la transparence requise sur le coût de reconduction des programmes existants, on procède à un véritable exercice de révision de leur pertinence et de leur efficacité. Il s’agit là d’un exercice ambitieux et de longue haleine, mais je demeure convaincu qu’il n’en est pas moins important pour rétablir la confiance entre les citoyens et le gouvernement quant à l’usage judicieux des deniers publics.

Idéalement, cet exercice devrait passer par l’actualisation des énoncés de mission de chacun des ministères et de leurs objectifs prioritaires, suivie de l’association transparente des programmes qu’ils mettent en œuvre à ces mêmes objectifs. Il faudrait en profiter pour consolider certains de ces programmes afin de réduire la dispersion et la complexité des initiatives qui en résultent. Ce serait aussi l’occasion de mettre en place de véritables indicateurs de suivi pouvant ensuite servir à l’évaluation périodique de l’efficacité des programmes.

Plutôt que de concevoir cet exercice comme un instrument de réduction du déficit, il s’agirait d’abord et avant tout d’améliorer l’efficacité dans l’usage des deniers publics, comme les citoyens sont en droit de l’attendre. La transparence sur les coûts de reconduction deviendrait ainsi un exercice de transparence sur les coûts de ce que nous voulons effectivement reconduire. C’est ambitieux, mais c’est bien plus prometteur que les exercices de réduction des effectifs qui reviennent périodiquement au Québec sans que l’on établisse véritablement le lien entre ceux-ci et les besoins de la population, dans un contexte où les ressources ne sont pas infinies.

Concernant le plancher d’entretien des actifs proposé par François Delorme, il faudrait, pour ma part, aller au-delà du simple objectif d’éviter une détérioration supplémentaire des infrastructures existantes et entreprendre un véritable rattrapage. Compte tenu du déficit de maintien des actifs déjà constaté, cela impliquera des emprunts significatifs qui pèseront lourdement au cours des prochaines années et grèveront la marge de manœuvre nécessaire à l’atteinte de toute cible d’endettement net par rapport au PIB.

C’est pourquoi on ne peut établir de trajectoire cible pour cet ancrage devenu unique sans tenir compte des besoins les plus urgents. Le « problème de date » identifié par François Delorme à l’égard du déficit sera très certainement aussi un problème de date à l’égard du ratio de la dette au PIB. Il se pourrait même que nous devions accepter une certaine augmentation de ce ratio au cours de la prochaine décennie, pour autant que cette augmentation s’inscrive dans une trajectoire qui converge vers une cible raisonnable et soutenable.

Et puisqu’il nous faudra non seulement maintenir les infrastructures en état, mais aussi en développer de nouvelles, il nous faudra sans doute lever certains des tabous qui trop souvent nous paralysent. Les modes alternatifs de financement, comme le montre l’exemple du REM, de même que le modèle des concessions et le recours au péage pour les infrastructures routières, doivent être mis sur la table.

En définitive, la discipline doit demeurer, mais elle doit reposer sur une meilleure prise en compte des besoins, un choix plus rigoureux des priorités et un État moins dispersé, davantage soucieux de l’efficacité réelle de ses interventions et conscient de ses limites.